Oleh: Umbu Rauta
Sejak Pandemi Covid-19 “melanda” wilayah Indonesia awal Maret 2020, muncul berbagai respon penanganan baik dari Pemerintah (pusat dan daerah), Masyarakat, dan organisasi internasional seperti WHO. Respon penanganan tersebut, di antaranya melalui pembentukan gugus tugas penanganan bahaya Covid-19 (baik di tingkat pusat dan daerah), penyusunan berbagai kebijakan pemerintah, pengalokasian anggaran negara/daerah (refocusing dan realokasi), penyiapan sumber daya manusia, maupun aksi peduli atau aksi sosial dari berbagai kelompok masyarakat.
Bersamaan dengan upaya penanganan Pandemi Covid-19 tersebut, sempat muncul wacana lockdown dan penerapan darurat sipil/militer baik oleh kalangan pemerintah (daerah) maupun publik. Namun, di penghujung Maret 2020, akhirnya Presiden menyatakan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat melalui Keputusan Presiden (Keppres) No. 11 Tahun 2020. KKM tersebut menjadi dasar bagi Pemerintah untuk melakukan upaya penanganan, di antaranya dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Pandemi Covid-19 dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman Yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan (Perppu 1/2020) dan Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Covid-19 (PP PSBB). Terakhir, melalui Keppres No. 12 Tahun 2020, Presiden menyatakan bencana nonalam yang diakibatkan oleh penyebara Covid-19 sebagai bencana nasional.
Dalam perkembangan, muncul pendapat dan pemahaman khalayak yang tidak membedakan antara: Kedaruratan Kesehatan Masyarakat, Bencana Nasional, Keadaan Bahaya, dan Hal ikwal Kegentingan yang Memaksa, dan. Tulisan pendek dan sederhana ini mencoba dan berusaha membentangkan perbedaan di antara hal tersebut, baik berkenaan dengan: alasan atau pertimbangan, instrumen hukum yang mendasari, dan implikasinya.
Kedaruratan Kesehatan Masyarakat (KKM)
Keppres No. 11 Tahun 2020 sebagai instrumen hukum yang menetapkan negara dalam KKM. Adapun pertimbangan atau alasan penerbitan Keppres a quo yaitu bahwa penyebaran Covid-19 yang bersifat luar biasa dengan ditandai jumlah kasus dan/atau jumlah kematian telah meningkat dan meluas lintas wilayah dan lintas negara dan berdampak pada aspek politik, ekonomi, sosial, budaya, pertahanan dan keamanan, serta kesejahteraan masyarakat Indonesia.
Jika ditilik lebih jauh, Keppres No. 11 Tahun 2020 merupakan pelaksanaan dari Pasal 10 ayat (1) Undang Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan (UU KK), yang mana memberi kewenangan atribusi kepada Pemerintah Pusat untuk menetapkan dan mencabut KKM. Lalu, apa yang dimaknai dengan KKM? Dalam Pasal 1 angka 2 UU KK ditegaskan bahwa KKM yaitu kejadian kesehatan masyarakat yang bersifat luar biasa dengan ditandai penyebaran penyakit menular dan/atau kejadian yang disebabkan oleh radiasi nuklir, pencemaran biologi, kontaminasi kimia, bioterorisme, dan pangan yang menimbulkan bahaya kesehatan dan berpotensi menyebar lintas wilayah atau lintas negara.
Konsekuensi ketika negara berada dalam keadaan KKM, Pemerintah wajib melakukan upaya penanggulangan, yaitu dengan melakukan Kekarantinaan Kesehatan. UU KK menyediakan sejumlah opsi berupa: karantina rumah, karantina rumah sakit, karantina wilayah, dan pembatasan sosial berskala besar (PSBB). Sejauh ini, selain karantina rumah dan karantina rumah sakit, Pemerintah Pusat lebih memilih PSBB, meski ada desakan untuk mengambil pilihan karantina wilayah. Pilihan kebijakan PSBB terlihat dari adanya PP PSBB. PP ini telah ditindaklanjuti dengan Peraturan Menteri Kesehatan No. 9 Tahun 2020 tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Covid-19. Per tanggal 18 April 2020, Menteri Kesehatan telah memberi persetujuan pemberlakuan PSBB kepada Propinsi DKI, Kabupaten Bekasi, Kota Bekasi, Kota Depok, Kabupaten Bogor, Kota Bogor, Kabupaten Tangerang, Kota Tangerang, Kota Tangerang Selatan, Kota Pekanbaru, Kota Makasar, dan Kota Tegal.
Terbitnya Keppres No. 11 Tahun 2020 juga menjadi arah diterbitkannya Perppu No. 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Pandemi Covid-19 dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman Yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan. Sejak ditetapkan, Perppu tersebut menjadi obyek percakapan hangat di kalangan pemerhati hukum, pemerhati ekonomi/keuangan, masyarakat sipil dan bahkan di kalangan DPR. Belakangan, Perppu tersebut telah diajukan pengujian (judicial review) oleh beberapa pihak ke Mahkamah Konstitusi.
Bencana Nasional
Penetapan keadaan bencana non alam penyebaran Covid-19 sebagai Bencana Nasional didasarkan pada Keppres No. 12 Tahun 2020. Keppres ini dilatarbelakangi oleh dua hal: (i) penyebaran Covid-19 telah berdampak meningkatnya jumlah korban dan kerugian harta benda, meluasnya cakupan wilayah yang terkena bencana, serta menimbulkan implikasi pada aspek sosial ekonomi yang luas; dan (ii) WHO telah menyatakan Covid19 sebagai global pandemic tanggal 11 Maret 2020. Bencana Nasional ini tidak identik dengan negara dalam keadaan bahaya.
Meskipun persoalan yang diatur menyangkut upaya penanganan Covid-19, namun ada perbedaan dengan KKM, apalagi dengan keadaan bahaya. Keppres No. 12 Tahun 2020 didasarkan pada UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, yang mana pada Pasal 7, dinyatakan Pemerintah Pusat berwenang menetapkan status dan tingkatan bencana nasional dan daerah serta indikatornya. Dalam Keppres No. 12 Tahun 2020 dinyatakan bahwa penanggulangan bencana nasional dilaksanakan oleh gugus tugas percepatan penanganan Covid-19 melalui sinergi antara kementerian/lembaga dan pemerintah daerah. Dengan kata lain, pemerintah daerah melalui bupati/walikota dan gubernur dapat melakukan langkah-langkah penanggulangan bencana nasional di wilayah masing-masing sejauh sesuai dengan UU Penanggulangan Bencana dan memperhatikan kebijakan Pemerintah Pusat. Upaya penanggulangan bencana nasional tersebut, tidak memerlukan persetujuan dari pemerintah pusat (sebagaimana halnya PSBB), namun didasarkan pada kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana telah diatur dalam UU Penanggulangan Bencana.
Negara Dalam Keadaan Bahaya
Instrumen yuridis terkait negara dalam keadaan bahaya telah diatur dalam Pasal 12 UUD NRI 1945 sebagai berikut: “Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang”. Semula diterbitkan UU No. 6 Tahun 1946 tentang Keadaan Bahaya, kemudian UU No. 74 Tahun 1957 tentang Pencabutan “Regeling Of De Staat Van Oorlog en van Beleg” dan Penetapan “Keadaan Bahaya”, dan belakangan yang berlaku yaitu UU (Perppu) No. 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya. Dalam Pasal 1 UU No. 23 Tahun 1959 dinyatakan bahwa Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang menyatakan seluruh atau sebagian dari wilayah Negara Republik Indonesia dalam keadaan bahaya, yang tingkatan meliputi: keadaan darurat sipil atau keadaan darurat militer atau keadaan perang.
Adapun alasan yang menjadi pertimbangan bagi Presiden untuk menyatakan negara dalam keadaan bahaya (in staat van gevoar verklaren) apabila:
1. Keamanan atau ketertiban hukum diseluruh wilayah atau disebagian wilayah Negara Republik Indonesia terancam oleh pemberontakan, kerusuhan-kerusuhan atau akibat bencana alam, sehingga dikhawatirkan tidak dapat diatasi oleh alatalat perlengkapan secara biasa;
2. Timbul perang atau bahaya perang atau dikhawatirkan perkosaan wilayah Negara Republik Indonesia dengan cara apapun juga; dan
3. Hidup Negara berada dalam keadaan bahaya atau dari keadaan-keadaan khusus ternyata ada atau dikhawatirkan ada gejala-gejala yang dapat membahayakan hidup Negara.
Kendali atas ketika negara dalam keadaan bahaya berada di tangan Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang selaku Penguasa Darurat Sipil/Militer/Perang, yang dalam melakukan penguasaan keadaan darurat sipil/militer/perang, dibantu oleh suatu badan
yang terdiri dari beberapa Menteri, Panglima TNI (beserta Kepala Staf) dan Kapolri. Sementara di daerah, dilakukan oleh Kepala Daerah atas penetapan Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang.
Hal Ikhwal Kegentingan Memaksa
Sementara itu, dalam Pasal 22 UUD NRI 1945, ada keadaan yang oleh sebagian orang dianggap sama dengan keadaan bahaya, yaitu adanya frasa “hal ikhwal kegentingan yang memaksa”. Isi selengkap dari Pasal 22 tersebut yaitu:
(1) Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. (2) Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut. (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut.
Semangat dari Pasal 22 yaitu negara berada dalam keadaan darurat pengaturan, maka kepada Presiden diberi wewenang menetapkan Peraturan Pemerintah yang materi muatannya setingkat atau sama dengan undang-undang, sehingga disebut Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu). Kausa halal atau pembenar bagi Presiden dalam menetapkan Perppu yaitu “hal ikhwal kegentingan yang memaksa”.
Pada titik ini, Presiden selaku institusi yang secara subyektif (dalam batas-batas tertentu) menentukan perlunya Perppu. Oleh karenanya, untuk menentukan tepat tidaknya kehendak subyektif Presiden itu, maka Presiden harus menyampaikan Perppu ke DPR agar dalam persidangan berikutnya dibahas dan diputus apa respon atau tanggapan DPR. Jika DPR menyetujui, maka Perppu itu akan berganti “jubah” menjadi UU, namun jika tidak disetujui, maka Perppu itu dicabut.
Sebagai penutup, berikut beberapa catatan akhir. Pertama, ada perbedaan antara beberapa istilah yang selama ini hampir disamakan oleh khalayak yaitu: darurat kesehatan masyarakat, bencana nasional, negara dalam keadaan bahaya, dan hal ikhwal kegentingan yang memaksa. Kedua, perbedaan atas beberapa istilah itu tidak hanya pada alasan dan ruang lingkupnya, serta implikasi, tetapi juga instrumen hukum (aturan) yang mendasarinya. Semoga berkenan dan mohon maaf jika terkandung kekeliruan. Salam sehat …..
Penulis, Umbu Rauta, Pemerhati Hukum Tata Negara Indonesia.
